A doutrina, tradicionalmente, tem procurado estabelecer distinções entre a Administração (composta por agentes administrativos, responsáveis pela função administrativa) e o Governo (formada por agentes políticos que desempenham função política). No âmbito da Administração, as atividades desenvolvidas resultariam nos atos administrativos; no governo, os atos editados seriam atos governamentais com características próprias. Resumidamente, a Administração possui as seguintes características: a) compreende os agentes, os órgãos e as entidades que integram a estrutura administrativa; b) exercício de poderes administrativos (polícia, hierárquico, disciplinar, normativo); c) estudada pelo Direito Administrativo; d) todos os “Poderes” exercem função administrativa (função típica do Executivo e funções atípicas do Legislativo e Judiciário). Por outro lado, o Governo apresenta características próprias, tais como: a) compreende os agentes, os órgãos e as entidades que integram a estrutura constitucional do Estado (Poder Executivo, preponderantemente, e o Poder Legislativo); b) investido de poder político (diretrizes para atuação estatal); c) é matéria do Direito Constitucional; d) titularidade preponderante do Executivo, mas também do Legislativo. Os atos de governo (políticos) seriam provenientes de autoridades do alto escalão do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito) e versariam, predominantemente, sobre o relacionamento com outros Poderes (âmbito interno) ou com outros países (âmbito externo). Ex.: apresentação ou retirada de projeto de lei pelo Chefe do Executivo; sanção, promulgação e publicação de leis; veto a projetos de lei; declaração de guerra etc. Ainda que se possa perceber, em algumas situações, a distinção entre atividades administrativas (prestação de serviços públicos etc.) e atividades de governo (decisões políticas fundamentais na alocação de recursos orçamentários, no planejamento das políticas públicas, nas relações internacionais etc.), fato é que não existe uma fronteira rígida entre essas duas funções. A distinção geralmente é utilizada com o intuito de afastar os atos políticos do controle judicial, o que, atualmente, deve ser refutado ou, ao menos, relativizado, pois nenhum ato jurídico (político ou administrativo) pode escapar, em princípio, do controle judicial, em razão do (art. 5.º, XXXV, da CRFB), o que pode ser demonstrado, por exemplo, pelo fenômeno da judicialização das políticas públicas.
Por sua vez, diferente da doutrina civilista, a analogia não é indicada pela doutrina administrativista como fonte do direito administrativo, havendo aqui um dissenso entre doutrina e jurisprudência, considerando que a analogia é uma importante fonte para a construção de soluções jurídicas, tendo como paradigma o Decreto nº 2.681 de 07/12/1912, que regulamenta a responsabilidade civil no transporte ferroviário de pessoas e mercadorias, cujas regras foram aplicadas e são aplicadas, por analogia, na jurisprudência para a solução de litígios envolvendo outros tipos de transporte, a exemplo, de bondes e ônibus. Uma das explicações possível para a doutrina, diferente da jurisprudência, relegar a analogia como fonte do direito administrativo, é a centralidade que a lei tomou na construção dessa disciplina. Em fecho e sem pretensão de esgotar, mas de instigar o tema para reflexão, a analogia, de longa data, vem sendo utilizada na jurisprudência na construção de soluções jurídicas que envolvem o direito administrativo, notadamente, no que se refere às normas de cunho processual e de direitos materiais de matriz constitucional regulamentados no âmbito federal e aplicados, por analogia, aos Estados e Municípios, não justificando, portanto, na atual quadra o silêncio doutrinário sobre essa importante fonte do direito administrativo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Autor:
Prof. Dr. Rinaldo Melo.
